I løpet av de siste ukene har det dukket opp saker i media om at EØS-borgere, som i månedsvis eller årevis har jobbet eller studert i Norge, blir bortvist på grensa etter en kort utenlandstur. NRK har for eksempel rapportert om ei som har oppholdt seg i Norge siden 2019, og som reiste en kort tur til hjemlandet Polen for å delta i morens begravelse. Da hun returnerte til Norge etter et par dager ble hun bortvist på grensa – hun slapp altså ikke inn i landet, hvor hun leier leilighet sammen med sin kjæreste. Et par dager senere kunne VG fortelle om bortvisningen av en 18-åring som snart har fullført 2 år på videregående i Norge, og som returnerte til Norge etter et besøk hos familien i Østerrike. Alt tyder på at det er snakk om hundrevis, om ikke tusenvis av bortvisninger av denne typen. Dagens oppslag i Aftenposten, som jeg har bidratt til, føyer seg inn i dette mønsteret.
Min umiddelbare ryggmargsrefleks da jeg så de første oppslagene var at dette måtte være i strid med unionsborgerdirektivet, som er en del av EØS-avtalen:
Samtidig tenkte jeg at dette var så åpenbart problematisk at de fleste jurister måtte forstå dette – i alle fall de som jobber med rettsområdet i relevante departementer. Derfor antok jeg at relevante regler og/eller praksis ville bli korrigert umiddelbart etter at sakene ble kjent for disse gjennom medieoppslagene.
Så feil kan man ta. Siden det ikke skjedde noe som helst på en ukes tid sendte jeg Rett24.no noen kulepunkter om hvorfor disse bortvisningene var i strid med unionsborgerdirektivet artikkel 29. Dette resulterte i et oppslag på Rett24 den 28. april. Fortsatt skjedde det ingenting. Nå, over en uke senere, har Justisdepartementet fortsatt ikke gitt Rett24 noe svar på de spørsmålene de har stilt. Justisdepartementet har faktisk ikke en gang sagt “ingen kommentar”. De har unnlatt å svare overhodet. Det er, som jeg påpeker i fredagens Rett24-oppslag, rett og slett feigt.
Heldigvis er Norge fortsatt en rettsstat, og vi får håpe at domstolene rydder opp. Samtidig er inntrykket mitt etter de siste par ukene at få av advokatene som er involvert er kjent med unionsborgerdirektivet. Det er dessuten et mer generelt informasjonsbehov, særlig når ansvarlige myndigheter nekter å stille opp til intervjuer og debatter.
Dette blogginnlegget er et forsøk på å fylle dette behovet. Her skal jeg gjøre nærmere rede for hvorfor det er i strid med unionsborgerdirektivet å bortvise disse personene. Etter min mening er det opplagt at bestemmelsen i unionsborgerdirektivet artikkel 29(2) må tolkes slik at den innebærer et absolutt forbud mot å bortvise personer som (1) har oppholdt seg i Norge i over tre måneder mens de har arbeidet, studert, eller lignende, og (2) deretter reiser en kort tur utenlands.
EØS-avtalen og unionsborgerdirektivet
De fire frihetene i EØS-avtalen er generelle hovedregler. Alle frihetene, inkludert den frie bevegeligheten av personer (arbeidstakere og tjenesteytere/-mottakere), kan i følge disse hovedreglene begrenses. Betingelsene for dette er at hver begrensning må forfølge et legitimt formål, være egnet til å oppnå formålet, og være nødvendig (proporsjonal). Et av de legitime hensynene som til og med kan begrunne begrensninger er hensynet til folkehelsen.
Hovedreglene om de fire frihetene gir altså i praksis staten stor handlefrihet, så lenge de tiltakene staten setter inn forfølger et fornuftig formål og ikke går lengre enn nødvendig for å oppnå dette formålet. Samtidig er vurderingene som skal foretas til en viss grad skjønnsmessige. Særlig gjelder det proporsjonalitetsvurderingen. Det er derfor ikke alltid lett å si om et statlig tiltak er i tråd med hovedreglene om de fire friheter.
Derfor har man i EU- og EØS-retten sekundærlovgivning – direktivet og forordninger – som har til formål å presisere og operasjonaliseres disse skjønnsmessige hovedreglene. Når et direktiv eller en forordning gir totalharmoniserende regler vil disse i realiteten erstatte de mer skjønnsmessige hovedreglene om de fire friheter.
Det sentrale EØS-rettslige regelverket når det gjelder innreise, utreise og opphold er det såkalte unionsborgerdirektivet (direktiv 2004/38/EF). I stor utstrekning inneholder dette direktivet harmoniserende bestemmelser. Nasjonale regler kan ikke gi EØS-borgere dårligere rettigheter enn direktivet, se motsetningsvis direktivets artikkel 37 .
Til tross for sitt navn er unionsborgerdirektivet tatt inn som en del av EØS-avtalen. Det er også gjennomført i norsk rett i utlendingsloven kapittel 13.
Direktivet gir en praktisk talt ubetinget rett til inn- og utreise for alle EU/EØS-borgere (artiklene 4 og 5), en praktisk talt ubetinget rett til opphold i inntil 3 måneder (artikkel 6), og en rett til opphold i over tre måneder på noen betingelser (artikkel 7).
Betingelsene for “oppholdsrett i over tre måneder” er, etter direktivet artikkel 7, at man enten jobber, studerer, eller har tilstrekkelige midler til livsopphold (typisk pensjonister). Også familier av noen som oppfyller en av disse tre alternative betingelsene har en slik oppholdsrett, se artikkel 7(1)(d). Noen av personene det er snakk om er kanskje permitterte. De skal likevel anses som arbeidstakere (dvs likestilles med de som jobber) om de har jobbet i over ett år før de ble permittert/oppsagt – eller “ufrivillig arbeidsløs”, som det heter i direktivet, se artikkel 7(3)(b).
Direktivets artikkel 8 inneholder regler om hvilke administrative formaliteter man kan pålegge de med “oppholdsrett over tre måneder”. Det er ikke anledning til å stille strengere krav til registrering enn det som er angitt der. I Norge skjer denne registreringen utenom folkeregisteret, og de registrerte får et såkalt registreringsbevis.
Det er personer som har slik “oppholdsrett i over tre måneder”, og som er registrert, som jeg er opptatt av her. Dette fordi det etter mitt syn er klart i strid med direktivets regler om begrensning i innreise- og oppholdsrett å ut-/bortvise dem, og særlig direktivets artikkel 29(2).
Når det er sagt, mener jeg ikke med denne avgrensningen å “godkjentstemple” bortvisningene av EØS-borgere som ikke har “oppholdsrett i over tre måneder”. For eksempel følger det uttrykkelig av unionsborgerdirektivet artikkel 29(1) at smitteverntiltak som begrenser den fire bevegeligheten kun er tillatt dersom tiltakene også “gjelder for vertsstatens egne borgere”. Den midlertidige loven fremstår tvilsom sett i dette lyset, men jeg har ikke gått nærmere inn i den problemstillingen.
Direktivets forbud mot å ut-/bortvise personer med “oppholdsrett i over tre måneder” av folkehelsegrunner
Reglene om når og på hvilke betingelser retten til innreise og opphold kan begrenses finner vi i direktivets kapittel VI (artiklene 27 følgende). Den første artikkelen, artikkel 27, gir en oversikt over de generelle betingelsene som gjelder ved begrensning i rettighetene. Mest interessant for oss er imidlertid artikkel 29, som direkte gjelder begrensninger begrunnet i folkehelsen (herunder epidemier og pandemier).
Uklar ordlyd
I sin norske språkdrakt lyder artikkel 29(2) slik:
Sykdommer som oppstår senere enn tre måneder etter innreisedatoen, skal ikke gi grunnlag for utvisning fra territoriet.
Ved første øyekast kan det kanskje virke som at, fordi EØS-borgerne det er tale om har vært en kort tur i utlandet, så er ikke denne bestemmelsen til hindre for bortvisning ved grensa. I artikkel 29(2) bruker man jo begrepet “innreise”, som er det samme som brukes i artikkel 5. Med andre ord er det mulig å lese den norske språkversjonen av bestemmelsen slik at “tremånedersklokka” blir nullstilt ved hver grensepassering.
Dette er etter mitt syn en kritisk feiltolkning – noe jeg nå skal demonstrere.
For det første, når vi tolker en bestemmelse i et direktiv (eller en lov, for den saks skyld) ser vi ikke bare på ordene i den ene setningen vi tolker, men også øvrige bestemmelser i direktivet, direktivets overordnede system, og ikke minst dets formål. EØS-retten er dessuten flerspråklig, slik at man ikke kan nøye seg med å bare kikke på den norske språkversjonen.
Når man ser på den engelske, franske, og danske språkversjonen viser det seg fort en viktig forskjell (mine uthevelser):
Diseases occurring after a three-month period from the date of arrival shall not constitute grounds for expulsion from the territory.
La survenance de maladies après une période de trois mois suivant l’arrivée ne peut justifier l’éloignement du territoire.
Sygdomme, der opstår efter de første tre måneder efter ankomstdatoen, kan ikke begrunde enudsendelse af landet.
Istedenfor å bruke “entry”/”entrée”/”indrejse”, som brukes i henholdsvis engelsk, fransk, og dansk språkversjon av artikkel 5, bruker artikkel 29(2) i disse språkversjonene altså “date of arrival”/”l’arrivée”/”ankomstdatoen”. Bruken av forskjellige begreper tyder allerede i seg selv på at det er ment noe annet enn ren grensekryssing. Videre ser vi at det i den engelske og franske språkversjonen er en viss konsistens, ved at begrepet “entry”/”entrée” brukes om hver enkelt grensekryssing (artikkel 5, siste ledd i artiklene 30 og 31), mens “date of arrival”/”l’arrivée” brukes der det gir mening å snakke om perioden fra man flyttet til vertsstaten, uavhengig av om man reiser en kort tur ut av vertsstaten etter dette tidspunktet (artiklene 8, 9, og 27(3)).
Den norske språkversjonen er riktignok ikke helt alene om å bruke samme begrep både i artikkel 29 og f.eks. artikkel 5. Den tyske og den svenske språkversjonen ser for eksempel ut til å følge samme mønster som den norske. Den tyske bruker gjennomgående uttrykket “Einreisen”. Den svenske språkversjonen bruker derimot “inresan” i artikkel 29 og blant annet artikkel 5, mens uttrykket “ankomstdagen” brukes i artiklene 8 og 9.
Kort oppsummert er det ikke mulig å slutte noe sikkert ut i fra ordlyden i artikkel 29. Om man, på tvers av språkversjonene, tolker ordlyden i sammenheng med begrepsbruken ellers i direktivet åpner den etter mitt syn for to mulige tolkninger.
Enten må artikkel 29(2) tolkes slik at “tremånedersklokka” starter på nytt ved enhver grensekryssing. Alternativt må bestemmelsen forstås slik at “tremånedersklokka” ikke starter på nytt ved kortvarige turer ut av Norge. Om statens bortvisningspraksis skal være lovlig, må det første tolkningsalternativet være det rette.
Om vi kan utlede noe av ordlyden overhodet når det gjelder valget mellom disse tolkningsalternativene, trekker den svakt i retning av det andre tolkningsalterantivet – at “tremånedersklokka” ikke starter på nytt. Dette fordi både den engelske og franske språkversjonen legger opp til en slik forståelse. Som kvantitative studier har dokumentert, hender det nesten aldri at EU-domstolen fraviker en ordlydstolkning som støttes av både den franske og den engelske språkversjonen.
Alle andre tolkningsfaktorer trekker i retning at “tremånedersklokka” ikke starter på nytt
For å avklare hvilket av disse to tolkningsalternativene som er det riktige, må vi gå til andre tolkningsfaktorer. Dette er ikke uvanlig i EU-retten. På grunn av flerspråkligheten er det farlig å bygge slutninger direkte på ordlyden – og særlig ordlyden i én eller bare noen få språkversjoner. Den konkrete bestemmelsens formål og ikke minst direktivets overordnede formål får derfor sentral plass ved tolkningen. Det er også grunnen til at jeg umiddelbart reagerte, for bortvisning av EØS-borgere som har oppholdt seg over lang tid i Norge fremstår klart i strid med direktivets formål og system.
Direktivets formål er å sikre den frie bevegeligheten av personer i Europa. Hvor landegrensene tilfeldigvis går skal ikke ha nevneverdig betydning. Følgelig må alle unntak fra denne frie bevegeligheten tolkes snevert. Når det gjelder ut-/bortvisning spesielt står det dessuten uttrykkelig i direktivets fortale, punkt 24:
Jo sterkere unionsborgere og deres familiemedlemmer er integrert i vertsstaten, desto sterkere bør vernet mot utvisning være. Bare i unntakstilfeller, når det er tvingende nødvendig av hensyn til den offentlige sikkerhet, bør det vedtas å utvise unionsborgere som har oppholdt seg mange år i vertsstaten, særlig dersom de er født der og har oppholdt seg der hele sitt liv. Dessuten bør det bare i unntakstilfeller kunne vedtas å utvise mindreårige.
Legg særlig merke til at “folkehelse” ikke er nevnt som en av grunnene til utvisning av personer med langvarig opphold i dette fortalepunktet. Dette er nok en indikasjon på at man tre måneder etter flytting til en annen EU/EØS-stat skal være vernet mot ut-/bortvisning.
Videre er systemet i direktivet at EU/EØS-borgere får bedre rettigheter desto lenger man oppholder seg i Norge. Etter tre måneder får man oppholdsrett etter artikkel 7. Etter fem år får man permanent oppholdsrett etter artikkel 16 følgende.
Særlig skillet ved tre måneder er viktig, og gjennomsyrer direktivets bestemmelser. Se særlig artiklene 8, 9, 24(2), 27(3), og 29. Om “tremånedersklokka” skulle starte på nytt ved hver eneste grensepassering, ville det uthule vernet mot ut-/bortvisning i artikkel 29(2).
At direktivets bestemmelser seg ut til å gjennomgående bygge på et tremånedersskille, regnet fra tiden man flytter til vertsstaten, kan også illustreres med følgende eksempel. Se for deg en tysker som flytter til Halden 1. januar 2020, fordi han skal jobbe i Strömstad, og at han bor og jobber slik i et års tid. Han vil da ha “oppholdsrett i over tre måneder” etter direktivets artikkel 7. Selv om han krysser grensen til Norge alle hverdager ville det gitt svært dårlig mening å si at han aldri ville ha en plikt til å for eksempel registrere seg etter direktivets artikkel 8 fordi han reiser inn i Norge hver eneste hverdag.
Den engelske og den franske språkversjonen, som klart skiller mellom “entry”/”entrée” (grensepassering) og “arrival”/”l’arrivée” (som vel folkelig kan forklares som tidspunktet for flytting til Norge) gir derfor god mening, ved at Norge i medhold av direktivets artikkel 8 kan kreve at tyskeren i mitt eksempel må registrere seg tre måneder etter at han flytter til Norge, selv om han daglig pendler til Sverige for å jobbe.
Det samme må da etter mitt syn gjelde for artikkel 29(2). Ordlyden i både den engelske og franske språkversjonen trekker i retning av at “tremånedersklokka” ikke starter på nytt ved hver grensekryssing, selv om det er et visst sprik mellom disse og andre språkversjoner. Videre taler direktivets systematikk og formål sterkt for en slik fortolkning. Disse tolkningsmomentene får særlig stor betydning der det er variasjoner mellom språkversjonene – et poeng EU-domstolen har fremhevet ved en rekke anledninger.
Denne tolkningen – at “tremånedersklokka” ikke starter på nytt ved enhver grensepassering – støttes også av unionsborgerdirektivets forarbeider. Bestemmelsen om folkehelse i artikkel 29 er en videreføring og innstramming av tidligere regler.
En av forløperne til unionsborgerdirektivet, direktiv 64/221/EØF fra 1964, slo i artikkel 4(2) fast at sykdommer “som oppstår etter at det første beviset på opphold er utstedt, kan ikke gi grunnlag for […] utvisning fra territoriet”. Etter 1964-direktivet artikkel 5(1) måtte et slikt første oppholdsbevis utstedes senest seks måneder etter søknad om tillatelse.
I sitt opprinnelige forslag til unionsborgerdirektivet hadde Kommisjonen til hensikt å videreføre denne begrensningen, med den endring at det etter det nå skulle være registreringstidspunktet som var utgangspunktet for seksmånedersperioden. Det ble deretter foretatt justeringer initiert av Parlamentet og Rådet, hvor fristen ble snevret inn fra seks til tre måneder og utgangspunktet for fristen ble satt til “date of arrival”.
Særlig det siste er interessant, fordi om registreringstidspunktet hadde vært utgangspunktet for fristen i artikkel 29(2) ville det også etter ordlyden vært helt opplagt at det er forbud å utvise EØS-borgere med “oppholdsrett over tre måneder” av folkehelsegrunner. Dette fordi disse ville være registrert og, som nevnt ovenfor, ha fått et registreringsbevis.
Endringen fra registreringstidspunktet til ankomstidspunktet var imidlertid ikke et grep for å redusere vernet mot ut-/bortvisning av folkehelsegrunner. Begrunnelsen for endringene var i følge Rådet derimot at:
reference to a three-month period instead of to the date of registration or the date of issue of the residence card is more in keeping with the structure of the Directive and will also encompass the situation of those Member States which do not introduce the registration requirement.
Grunnen til at man gikk bort fra registreringstidspunktet som utgangspunktet for tremånedersperioden var altså at man ønsket å unngå tvil om hva som var fristens utgangspunkt for medlemsstater som ikke stilte krav til registrering. Unionsborgerdirektivet artikkel 8(1) gir nemlig vertsstaten en rett, men ikke en plikt til å ha en registreringsordning for EØS-borgere med oppholdsrett over tre måneder. Endringen fra registreringstidspunktet til ankomst (“date of arrival”) var med andre ord rent rettsteknisk begrunnet. Det er ingenting som tyder på at Rådet og Parlamentet ønsket å redusere vernet mot utvisning av EØS-borgere med “oppholdsrett over tre måneder” – snarere tvert imot.
Konklusjon: bortvisningene er i strid med artikkel 29(2)
Følgelig mener jeg at direktivets artikkel 29(2) må forstås slik at “tremånedersklokka” ikke starter på nytt ved korte utenlandsturer. Alle tolkningsmomenter trekker etter min mening sterkt i denne retningen, bortsett fra ordlyden. Den er noe uklar – særlig når man ser på de ulike språkversjonene. For en jurist, og særlig en som er skolert i EØS-rett, burde riktig tolkning likevel være ganske opplagt: man må velge det tolkningsalternativet som best passer med direktivets formål og system, og det er at “tremånedersklokka” ikke starter på nytt ved enhver grensekryssing.
Jeg er ikke alene om å mene at dette er riktig tolkning. Som jeg skriver nedenfor viser bestemmelsene som gjennomfører unionsborgerdirektivet i utlendingsloven med tydelighet at lovgiver har forstått direktivet på samme måte den gangen det ble gjennomført i norsk rett. Videre står det i en kommentarutgave til direktivet, skrevet av noen av de fremste ekspertene EU/EØS-reglene om fri bevegelighet av personer, på s. 230:
Article 29(2) limits the use of the public health exception to the three-month period following arrival in the host Member State. Clearly the meaning of the term ‘arrival’ must be different from the meaning of ‘entry’, as otherwise the EU citizen would be at risk of a public health exclusion every time he or she left the host State and returned even though that might be a matter of only days later. In light of the overall logic of the Directive, the three- month period referred to in Article 29(2) must be the same period referred to in Article 6. So once EU citizens or their family members begin to exercise the longer-term right to reside defined in Article 7, they can no longer be expelled on public health grounds.
Konsekvensene at dette er at bortvisning av EØS-borgere som har “oppholdsrett i over tre måneder” (artikkel 7) er forbudt etter direktivet artikkel 29(2). Det er altså tale om et absolutt forbud, som Norge i følge mediesakene jeg har lest de siste par ukene ser ut til å bryte.
Selv om tolkningen av artikkel 29(2) som jeg presenterer her skulle være feil er det ikke ensbetydende med at bortvisningene er lovlige. Som nevnt innledningsvis må det da foretas en mer nyansert vurdering etter artikkel 27 og 29(1). Den har ikke jeg fullt tenkt gjennom, men ved første øyekast virker det vanskelig å forsvare bortvisningene i lys av at artikkel 29(1) krever likebehandling av norske statsborgere og EØS-borgere.
Direktivets saksbehandlingsregler ved (klager på) ut- og bortvisningsvedtak
Som et lite sidespor er det verdt å merke seg at unionsborgerdirektivet også inneholder strenge saksbehandlingsregler i artiklene 30 og 31. Særlig artikkel 31(2) er viktig i praksis:
Dersom klagen på et utvisningsvedtak følges av en søknad om en midlertidig beslutning om å utsette gjennomføringen av vedtaket, kan den faktiske utsendingen fra medlemsstaten ikke skje før den midlertidige beslutningen er truffet […]
Hvor vidt for eksempel artikkel 31(2) også er brutt avhenger av hvordan saksbehandlingen har vært på grensa. Med tanke på hvor hurtig disse personene er sendt i retur synes jeg det er vanskelig å se for seg at reglene er fulgt. Opplysningene om faktum er riktignok såpass upresise at det er umulig å trekke noen sikre konklusjoner. Jeg går i det følgende derfor heller ikke nærmere inn på betydningen av eventuelt brudd på disse reglene. Istedenfor skal jeg nøye meg med å si litt hvilken betydning bruddet på unionsborgerdirektivet artikkel 29(2) får for anvendelsen av norsk rett – og da særlig den midlertidige loven om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen.
Hvilken betydning har unionsborgerdirektivet artikkel 29(2) for anvendelsen av norske lovregler om bortvisning av EØS-borgere?
Den norske loven som brukes som hjemmelsgrunnlag for bortvisningene er den midlertidige loven om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen. I følge loven er det forbudt for andre enn norske statsborgere å reise inn i Norge, med mindre noen av lovens unntaksvilkår er oppfylt.
Rettslig sett er det i prinsippet mulig for lovgiver å frata Norges EØS-rettslige forpliktelser virkning i norsk rett. Selv om EØS-rettens har forrang foran annen norsk lovgivning er denne forrangsregelen kun gitt ved alminnelig lov (EØS-loven § 2, gitt i 1992). En senere lov, slik som den midlertidige loven, kunne i prinsippet ha hatt en uttrykkelig bestemmelse med omtrent slik ordlyd: “Denne loven gjelder selv om den måtte være i strid med Norges EØS-rettslige forpliktelser”. Men en slik bestemmelse har loven altså ikke.
Det er heller ikke noe i den midlertidige lovens forarbeider som tyder på at lovgiver ønsket å sette våre EØS-rettslige forpliktelser til side. Tvert imot står det lite annet i forarbeidene enn at intensjonen var å vedta begrensninger innenfor rammen av våre EØS-rettslige forpliktelser. Se for eksempel Prop. 117 L (2020–2021), som er forarbeidet til lovvedtaket som forlenget den midlertidige loven, på side 27:
Etter en samlet vurdering mener departementet at den foreslåtte hjemmelen for regler om bortvisning er forenlig med Norges internasjonale forpliktelser, herunder de EØS-rettslige.
Det sies ingenting om at den midlertidige loven uansett skal gå foran våre EØS-rettslige forpliktelser dersom departementets vurdering er feil – slik jeg ovenfor har påvist at den er når det gjelder unionsborgerdirektivet artikkel 29(2). Lovgiverviljen kan derfor ikke ha vært å frata EØS-retten sin virkning i norsk rett.
Tolkning av den midlertidige loven i lys av EØS-retten
La oss så se på den midlertidige lovens ordlyd, og tolke denne. Ved tolkningen vil EØS-rettens regel – at bortvisning av personer med “oppholdsrett i over tre måneder” begrunnet i folkehelsen er forbudt – inn som en tungtveiende tolkningsfaktor. Dette følger av rettskildeprinsippet vi kaller presumsjonsprinsippet, som innebærer at Norsk rett så langt det er mulig skal tolkes i tråd med våre folkerettslige forpliktelser – som EØS-retten er en del av.
Som nevnt inneholder den midlertidige loven et generelt forbud mot innreise for personer som ikke er norske statsborgere, men det er også en rekke unntak fra dette forbudet. Særlig aktuelt i denne sammenhengen er unntaket i § 2(1)(a):
utlendingen [har rett til innreise hvis vedkommende] er bosatt i Norge med oppholdstillatelse eller oppholdsrett etter utlendingsloven
Aller først er det verdt å legge merke til at ordet “oppholdsrett” er nevnt i denne unntaksbestemmelsen. Det er det samme uttrykket som utlendingsloven kapittel 13 bruker om EØS-borgere som har “oppholdsrett”, se for eksempel utlendingsloven § 112. Alle EØS-borgere har i prinsippet en slik oppholdsrett, også de som ikke tidligere har oppholdt seg i Norge, se utlendingsloven § 111 og unionsborgerdirektivet artikkel 6.
I presseoppslagene har det vært mye oppmerksomhet rundt uttrykket “bosatt” i loven. Dette fremstår etter ordlyden som et vilkår i tillegg til oppholdsretten. Det ser altså ut som at man både må ha oppholdsrett og være bosatt. Dette gir god mening, siden det som påvist ovenfor er to “klasser” av personer med oppholdsrett: de som har oppholdt seg i Norge i over tre måneder tidligere (artikkel 7), og de som ikke har det (artikkel 6).
Spørsmålet blir så hvordan man skal forstår “bosatt”. Uttrykket er ikke definert i den midlertidige loven. Praksis på grensa ser ut til å være at bosatt blir forstått synonymt med at man har norsk personnummer og i folkeregisteret er registrert som bosatt i Norge. Denne praksisen ser ut til å være basert på et rundskriv fra Justisdepartmentet (Rundskriv G-11/2021, se særlig side 3). Men praksis og rundskriv har svært begrenset vekt som tolkningsfaktor.
En viktigere tolkningsfaktor, lovens forarbeider, sier ingenting om folkeregistrering. Et søk i alle lovens forarbeider etter “folkereg*” på Lovdata gir rett og slett null treff.
Samtidig er det språklig sett klart at “bosatt” kan forstås på flere måter. Alminnelig språkforståelse tilsier at personer som har oppholdt seg i Norge i mange måneder, kanskje år, med fast jobb eller studieplass, er bosatte i Norge.
Når det dessuten følger klart av unionsborgerdirektivet at disse ikke kan bortvises, ser jeg ingen annen utvei enn at personer som etter direktivet har “oppholdsrett i mer enn tre måneder” må regnes som “bosatt” i henhold til den midlertidige loven § 2(1)(a). Presumsjonsprinsippet krever en slik tolkning.
Forrang for EØS-retten?
Om uttrykket “bosatt” derimot ikke skulle la seg tolke EØS-konformt på denne måten oppstår spørsmålet om regelen i unionsborgerdirektivet § 29(2) uansett vil gå foran den midlertidige loven, jf. EØS-loven § 2. I den forbindelse er det viktig å minne om at EØS-loven § 2 er en regel som løser motstrid mellom to norske lovbestemmelser: en lovbestemmelse som gjennomfører EØS-rettslige plikter og en annen lovbestemmelse.
Unionsborgerdirektivet artikkel 29 er gjennomført i utlendingsloven § 123, som kort og godt lyder slik:
En utlending med oppholdsrett etter § 111 kan utvises når det er nødvendig av hensyn til folkehelsen og myndighetene har iverksatt beskyttelsestiltak i forhold til egne borgere.
Legg merke til henvisningen til § 111. Det er paragrafen i utlendingsloven som gjennomfører direktivets artikkel 6, om oppholdsrett i inntil tre måneder. Den som har skrevet utlendingsloven § 123 har altså tolket unionsborgerdirektivet artikkel 29(2) likt som meg. Tolket antitetisk forbyr § 123 i utlendingsloven altså utvisning av EØS-borgere med “oppholdsrett i over tre måneder”. At dette også gjelder ved bortvisning ser vi ved at bortvisningsbestemmelsen i § 121 viser til § 123.
For å oppsummere: utlendingsloven § 123 er en korrekt gjennomføring av den EØS-rettslige regelen i unionsborgerdirektivet artikkel 29(2) som jeg har fastlagt ovenfor. Denne reglen går som nevnt ut på at personer med “oppholdsrett i over tre måneder” ikke kan ut-/bortvises fra Norge. Dersom den midlertidige loven ikke lar seg tolke EØS-konformt foreligger det tilsynelatende en motstrid mellom denne og utlendingsloven § 123. På grunn av forrangsregelen i EØS-loven § 2 må utlendingsloven § 123 derfor få forrang, fordi denne bestemmelsen gjennomfører en EØS-rettslig forpliktelse.
Konklusjon og konsekvenser
Slik jeg ser det er den norske praksisen med å bortvise EØS-borgere som har “oppholdsrett i over tre måneder” (jf. unionsborgerdirektivet artikkel 7) klart i strid med det absolutte forbudet i unionsborgerdirektivet artikkel 29(2). Det foreligger med andre ord et klart brudd på Norges EØS-rettslige, og dermed folkerettslige, forpliktelser.
Videre mangler disse ut-/bortvisningene hjemmel i norsk lov. Det er fordi uttrykket “bosatt” i den midlertidige loven må tolkes konformt med direktivets ut-/bortvisningsforbud. Alle som har “oppholdsrett i over tre måneder” må med andre ord anses for å være “bosatt” i den midlertidige lovens forstand. Og, uansett: om det ikke skulle være mulig å tolke den midlertidige loven EØS-konformt, vil reglene i utlendingsloven som gjennomfører direktivet i norsk rett antagelig uansett ha forrang foran den midlertidige loven, jf. EØS-loven § 2.
Vi står med andre ord ovenfor uhjemlet myndighetsutøvelse av sterkt inngripende art. Alle de mange hundre eller tusenvis av vedtakene om ut-/bortvisning av denne typen er ugyldige. Forvaltningen har dessuten en plikt til å omgjøre vedtakene, i tråd med lojalitetsplikten i EØS-avtalen (som er gjennomført i EØS-loven).
Videre er tolkningen av artikkel 29(2) etter mitt syn såpass opplagt at Norges ut-/bortvisningspraksis er et “tilstrekkelig kvalifisert brudd” til å utløse det EØS-rettslige erstatningsansvaret. Og uansett er det i norsk rett et tilnærmet objektivt ansvar for staten ved uhjemlet myndighetsutøvelse. EØS-borgerne som har blitt rammet har med andre ord erstatningskrav mot staten for alt økonomisk tap som følge av de uhjemlede ut-/bortvisningene. Ikke bare kan de kreve erstattet flybilletter og utgifter til opphold i landet de har blitt bortvist til, men også for eksempel for tap som følge av at de blir oppsagt fordi de ikke kan møte fysisk på jobb i Norge som følge av bortvisningen.
